Panorama
nº 2 · 2000
La igualdad de trato y la igualdad de oportunidades son principios fundamentales reconocidos por el derecho comunitario
Se trata de movilizar explícitamente todas las acciones y políticas generales, teniendo en cuenta activa y visiblemente en el dieño de las mismas sus posibles efectos sobre las situaciones respectivas de los hombres y de las mujeres
El Programa de apoyo responde a la necesidad de adoptar métodos y herramientas específicos para la igualdad de oportunidades
La Comisión ha identificado cinco ámbitos de untervención interdependientes. Para cad uno de estos ámbitos, se establecerán objetivos operativos
La experiencia del IV programa ha puesto de manifiesto las dificultades que han encontrado las organizaciones para participar en proyectos de intercambio transnacional
La política de empleo, de importancia capital para la construcción del espacio social europeo, ha incorporado el objetivo de igualdad de oportunidades como uno de sus cuatro pilares básicos
Las resistencias a la estrategia de la integración pueden adoptar formas muy diversas y es importante entenderlas y desarrollar estrategias para superarlas
EL NUEVO MARCO COMUNITARIO PARA LA IGUALDAD DE GÉNERO (2001-2005)
Irene López Méndez.
Irene López es Consultora Internacional experta en temas de igualdad de género. En este artículo nos ofrece una panorámica sobre los avances en materia de igualdad de trato entre hombres y mujeres que se están produciendo en el entorno europeo.
ANTECEDENTES
La igualdad de trato y la igualdad de oportunidades son principios fundamentales reconocidos por el Derecho comunitario. La igualdad se ha configurado como un elemento dominante en la construcción europea, además de una cuestión de ciudadanía, que refuerza el valor fundamental de la democracia. La igualdad de trato constituye, además, parte integrante de la política social de la Comunidad Europea y es capital para el éxito de la cohesión económica y social.
El principio de igualdad de trato ha evolucionado desde la única disposición del art. 119 del Tratado de Roma sobre igualdad de remuneración por un mismo trabajo hacia un conjunto cada vez más importante de medidas en favor de la igualdad. Desde comienzos de los setenta, la Comisión ha impulsado este proceso a través de proposiciones de directivas, campañas de sensibilización o ayudas financieras, buscando movilizar a todos los actores clave: Estados miembros, colectividades regionales y locales, interlocutores sociales, empresarios, universitarios, medios de comunicación y ciudadanas y ciudadanos.
Legislación
Desde el punto de vista legislativo se han realizado progresos significativos en materia de derecho derivado: el Consejo ha adoptado 10 directivas sobre igualdad de trato y toda una serie de Resoluciones y Recomendaciones sobre aspectos clave de la discriminación de género que van más allá del ámbito laboral (1). El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha contribuido en gran medida a clarificar y ampliar con su interpretación el concepto de igualdad de oportunidades en materia de acceso al empleo, seguridad social y remuneración.
En los últimos años se han adoptado instrumentos jurídicos de especial transcendencia: la Directiva del Consejo relativa al acuerdo marco sobre el permiso parental de 1996 (2), que otorga tanto a hombres como a mujeres el derecho individual a un permiso parental de al menos tres meses y que no puede ser transferido al otro progenitor. La Directiva de 1998 relativa a la carga de la prueba en los casos de discriminación por razón de sexo, que permite que la prueba recaiga sobre el discriminador, lo que mejora las condiciones de ejercicio del derecho de igualdad por parte de las trabajadoras (3). En 1996, el Consejo aprobó la Recomendación sobre la participación equilibrada de mujeres y hombres en los procesos de toma de decisiones (4).
Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam el 1 de mayo de 1999, la igualdad entre hombres y mujeres ha quedado anclada en los fundamentos y objetivos del ordenamiento jurídico comunitario (artículos 2 y 3), dotando de base jurídica propia tanto a las acciones positivas como al principio de mainstreaming: el artículo 3.2 impone que todas las políticas y acciones comunitarias tendrán como objetivo la igualdad de oportunidades. El artículo 13 habilita al Consejo a adoptar medidas contra la discriminación por sexo, origen racial o étnico, religión, discapacidad, edad u orientación sexual. El Tratado de Amsterdam ha dotado de una mayor legitimidad a las acciones comunitarias en materia de igualdad de oportunidades, lo que tendrá sin duda consecuencias sobre las políticas nacionales.
Acciones positivas
La Comunidad ha intervenido, además, a través de acciones concretas: cuatro programas de acción comunitaria a medio plazo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (1982-1985, 1986-1990, 1991-1995 y 1996-2000) que han proporcionado, por una parte, un marco de elaboración de políticas y, por otra parte, han financiado y apoyado medidas transnacionales innovadoras en materia de igualdad.
Mainstreaming
El enfoque de integración de la dimensión de género (mainstreaming) fue adoptado en el IV Programa (1996-2000) como uno de sus objetivos específicos y desarrollado conceptualmente en la Comunicación de 1996 sobre este tema (5). De lo que se trata es de no limitar los esfuerzos de promoción de la igualdad a la ejecución de medidas específicas en favor de las mujeres, sino de movilizar explícitamente (con vistas a la igualdad) todas las acciones y políticas generales, teniendo en cuenta activa y visiblemente en el diseño de las mismas sus posibles efectos sobre las situaciones respectivas de los hombres y de las mujeres (perspectiva de género). Para ello es necesario analizar sistemáticamente esas acciones y políticas y tener en cuenta, al definirlas y aplicarlas, esos posibles efectos: por ejemplo, las políticas de desarrollo, la organización del trabajo, las opciones en materia de transportes o la definición de los horarios escolares, etc., pueden tener efectos diferenciales significativos en la situación de los hombres y de las mujeres, en consecuencia, para contribuir en mayor medida a la igualdad entre los hombres y las mujeres, es preciso tener en cuenta dichos efectos. En definitiva, las preocupaciones, necesidades y aspiraciones de las mujeres deben tomarse en consideración y se les debe atribuir la misma importancia que a las de los hombres en la concepción y puesta en práctica de las políticas.
Como hemos visto, este principio ha quedado anclado en el Tratado de Amsterdam para todas las políticas comunitarias y constituye uno de los principales desafíos a los que se enfrenta el nuevo Programa de igualdad de oportunidades para el periodo 2001-2006.
LA NUEVA ESTRATEGIA
A punto de finalizar el IV Programa de Igualdad de Oportunidades para el periodo 1996-2000, la Comisión ha adoptado la nueva estrategia comunitaria en materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres para el periodo 2001-2005, que incluye la propuesta sobre el nuevo programa comunitario para los próximos años (6), que ha de ser debatida por el Parlamento y aprobada por Decisión del Consejo. Esta estrategia se basa en la experiencia desarrollada durante el IV Programa que, entre otras cuestiones, ha mostrado importantes carencias para la aplicación de un enfoque integrado, por la inexistencia de un marco común regulador de los distintos programas e iniciativas, donde se establezcan mecanismos de coordinación, criterios de evaluación claros y herramientas de seguimiento y de evaluación de la integración de la dimensión de género. A continuación presentamos los principales elementos de la nueva estrategia marco.
El enfoque dual
La nueva estrategia comunitaria para la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres se fundamenta en el enfoque dual: la integración de la dimensión de género en todas las políticas y acciones que tengan un impacto directo o indirecto sobre la vida y las acciones específicas o acciones positivas a favor de las mujeres.
Este enfoque se concreta en una estrategia marco que cubre todas las políticas comunitarias tendentes a realizar la igualdad entre mujeres y hombres y un Programa de apoyo que coordina, apoya y financia actividades horizontales y actividades de coordinación en los ámbitos de intervención retenidos (ver infra III.3). El Programa de apoyo responde a la necesidad de adoptar métodos y herramientas específicos para la igualdad de oportunidades: creación de redes, recolección de datos, formación y evaluación de impacto por géneros, y ello implicando y reforzando la cooperación entre los distintos actores llamados a participar en la realización de la igualdad de oportunidades a nivel europeo:
- Reforzando la cooperación con las autoridades nacionales de la UE en materia de igualdad entre hombres y mujeres y la coordinación de actividades. El Comité Consultivo, donde están representados los Estados miembros y las organizaciones sociales, seguirá jugando un rol de apoyo en este ámbito.
- Reforzando las estructuras de la Comisión: el Grupo de Comisarios para la igualdad de oportunidades (impulso político de la integración) y el Grupo Interservicios de la Comisión (coordinación, seguimiento y evaluación de la aplicación de la estrategia marco en los distintos programas).
- Reforzando la cooperación entre las distintas instituciones comunitarias.
- Reforzando el partenariado, es decir, la cooperación y asociación entre los distintos actores clave de la vida económica y social.
Un Programa Europeo y complementario
Otro de los retos que enfrenta el nuevo Programa, al igual que los programas precedentes, es el de asegurar la subsidiariedad y complementariedad: la Comunidad no pretende llevar a cabo actividades que, en razón de su naturaleza o sus dimensiones, pueden realizarse mejor en el nivel nacional, regional o local. La complementariedad entre las diferentes acciones comunitarias y la estrategia marco y las actividades de los Estados miembros, debe asegurarse para evitar solapamientos y obtener el máximo beneficio de los resultados obtenidos.
Ello implica que las acciones financiadas en el marco del programa deberán presentar un interés y dimensión europeas, diferente de las apoyadas en el marco de las políticas nacionales y complementarias a éstas. Al mismo tiempo la Comisión deberá asegurar que esas acciones sean además complementarias a las desarrolladas en el marco de otras iniciativas comunitarias, para evitar solapamientos y favorecer sinergias.
Ambitos de intervención
La Comisión ha identificado cinco ámbitos de intervención interdependientes. Para cada uno de estos ámbitos, se establecerán objetivos operativos para realizar el seguimiento de la evolución de la igualdad entre mujeres y hombres en los cinco años próximos. En el seno de esta estrategia marco, todas las iniciativas comunitarias en materia de igualdad entre mujeres y hombres estarán explícitamente vinculadas a uno o varios de estos ámbitos de intervención.
La vida económica
Se refiere a las desigualdades entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo y a los medios para remediarlas. Los objetivos perseguidos consisten en incrementar la tasa de empleo de las mujeres y reducir su tasa de desempleo, así como la segregación entre hombres y mujeres en el mercado de trabajo y las diferencias de remuneración entre los sexos.
Igualdad en la participación y en la representación
Se refiere a la falta de participación de las mujeres en los órganos de decisión. Las acciones constituyen estrategias que buscan promover a las mujeres en la toma de decisión política, económica y social, y comprenden igualmente actividades en materia de relaciones exteriores y de cooperación al desarrollo.
Los derechos sociales
La dimensión de género se integrará efectivamente en todas las políticas que tienen un efecto sobre la vida cotidiana de las mujeres, como los transportes, la salud pública y la lucha contra la discriminación basada en otros motivos. Las acciones tenderán a mejorar la aplicación de la legislación comunitaria, en particular en materia de protección social y en los ámbitos del permiso parental, de la protección de la maternidad y del tiempo de trabajo
La vida civil
Este ámbito se refiere al respeto de los derechos humanos de las mujeres. Las acciones promoverán el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres, el respeto de los derechos de igualdad de oportunidades y de lucha contra la violencia ligada a la pertenencia a un sexo y la trata de mujeres.
Los roles y estereotipos masculinos y femeninos
Este ámbito aborda los estereotipos femeninos y masculinos y la necesidad de modificar los comportamientos, las actitudes, las normas y los valores que definen e influyen los roles masculinos y femeninos en la sociedad. Las acciones consisten en la integración de la igualdad entre loas mujeres y los hombres en particular en las políticas de educación, de formación, de cultura, de ciencia, de los medios de comunicación y de los deportes
PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES SOCIALES Y LAS ONG
El Programa de apoyo establece, en concreto, distintos tipos de acciones en las que concurren la Comisión, los Estados miembros, las autoridades locales y las organizaciones sociales. En principio, se establece un cierto reparto de los papeles que cada uno jugará en la aplicación del programa. En concreto, para el caso de las ONG, los actores sociales, las redes transnacionales de autoridades locales y las organizaciones de promoción de la igualdad entre hombres y mujeres, se prevén determinadas medidas para las que se puede beneficiar de una ayuda.
Estas medidas consisten en acciones intercambio transnacionales en las que pueden participar un amplio abanico de actores que transmitan informaciones, experiencias y buenas prácticas. Estas actividades pueden comportar una comparación de la eficacia de los procesos, métodos y herramientas en relación a los temas del programa (la vida económica, la igualdad en la participación y en la representación, los derechos sociales, la vida civil y los roles y estereotipos masculinos y femeninos), intercambios y aplicaciones de buenas prácticas, intercambio de personal, desarrollo común de productos, procesos, estrategias y metodologías, la adaptación a contextos diferentes de métodos, herramientas o procesos identificados como buenas prácticas y/o la difusión de resultados, de materiales que refuercen la visibilidad u otras acciones de difusión.
La experiencia del IV Programa ha puesto de manifiesto las dificultades que han encontrado las organizaciones para participar en proyectos de intercambio transnacional de buenas prácticas, en proyectos innovadores y que aporten un valor añadido europeo, así como para asegurar la visibilidad y difusión de estas acciones en el nivel europeo (7). Estos desafíos forman parte, asimismo, de la nueva estrategia para la igualdad de oportunidades.
OTROS PROGRAMAS COMUNITARIOS DE ESPECIAL IMPORTANCIA PARA LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
En la evolución de las políticas y programas comunitarios podemos identificar algunos ámbitos más sensibles y proclives a la integración de la igualdad de oportunidades. La política de empleo, de importancia capital para la construcción del espacio social europeo, ha incorporado el objetivo de igualdad de oportunidades como uno de sus cuatro pilares básicos. Además, existe una sinergia clara entre el principal objetivo de los Fondos Estructurales (reducir las diferencias económicas y sociales y establecer las condiciones que aseguren el desarrollo sostenible de las regiones) y la participación paritaria de hombres y mujeres en el desarrollo regional (8). De acuerdo con ello, los nuevos Reglamentos de los Fondos Estructurales (9) recogen la igualdad de oportunidades como tema transversal, integrado en todos los programas y acciones. La novedad no es tanto el reconocimiento de la igualdad, sino la relevancia que ha adquirido en remodelar el marco jurídico de los Fondos Estructurales en los últimos siete años (10). En el nivel operativo, los nuevos reglamentos especifican una serie de exigencias que hay que cumplir para tratar adecuadamente la Igualdad de Oportunidades en la gestión de los programas, desde su preparación hasta su evaluación final. Estas exigencias conciernen la preparación, el seguimiento y la evaluación y el marco institucional, la información y la publicidad (11).
Por su parte, el plan NOW de la iniciativa comunitaria «Empleo» -por el que la Comisión ha procurado la promoción de la Igualdad de Oportunidades en materia de empleo mediante la formación-, introdujo dos aspectos: la prioridad de las acciones que favorecen la creación de empleos de futuro y de promoción profesional, por un lado, y la obligación de los promotores de proyectos de trabajar con al menos un socio de otro país de la Unión Europea, por otro. La iniciativa EQUAL (12) sustituye la experiencia de EMPLEO (incluido NOW) y ADAPT integrando el objetivo de luchar contra todo tipo de discriminación en el mercado de trabajo, por razones de sexo, raza, origen étnico, religión o creencia, discapacidad, edad u orientación sexual.
La política de formación y educación, fundamentalmente a través de los Programas Leonardo y Sócrates ha contribuido ampliamente al impulso de la igualdad de oportunidades a través de acciones específicas. Los objetivos propios del programa Sócrates son los de ayudar a desarrollar una educación de calidad y la formación permanente. Ambas dimensiones están claramente vinculadas a los aspectos de la igualdad entre mujeres y hombres si pensamos, por ejemplo, en la educación no sexista como criterio clave de calidad de la educación o en las diferencias que existen entre hombres y mujeres para acceder a la educación a lo largo de toda la vida. El programa Leonardo, por su parte, otorga una atención particular a las mujeres que se reintegran a una actividad profesional después de una interrupción, y a los ámbitos de actividad donde las mujeres están subrepresentadas. El concepto de aprendizaje a lo largo de la vida constituye la filosofía de base de los nuevos programas y, más en general, de la acción comunitaria en los ámbitos de la educación y de la formación.
Por otro lado, la Comunidad se ha dotado de programas específicos en materia de lucha contra la violencia (Daphne), dirigidos a financiar proyectos de ONG sobre buenas prácticas en este ámbito. Por último, cabe mencionar los importantes avances realizados en la integración de la igualdad de oportunidades en la cooperación para el desarrollo.
REFLEXIONES FINALES
El nuevo programa marco para la igualdad de oportunidades de la Unión Europa abre importantes posibilidades para avanzar en la construcción de un espacio europeo en este ámbito, pero será necesario hacer frente a retos diversos para ver avances en la práctica. La estrategia de mainstreaming de los aspectos de género implica importantes desafíos en la concepción de las políticas, en las instituciones responsables, en la administración de los recursos y en las relaciones interpersonales. Estos cambios no se conseguirán fácil ni rápidamente. Para ello, son necesarias herramientas técnicas y recursos pero, además, hay que reconocer que la estrategia de integración comporta también aspectos políticos e ideológicos complejos en la medida en que las desigualdades de género impregnan todas las realidades e implican formas de opresión tan íntimas y arraigadas que dificultan la generación de un amplio consenso de base. Además las resistencias a la estrategia de la integración pueden adoptar formas muy diversas y es importante entenderlas y desarrollar estrategias para superarlas.
Los avances realizados hacia el objetivo de largo plazo de igualdad entre los géneros no pueden interpretarse como consolidados definitivamente. Los cambios en los lineamientos políticos y en las circunstancias económicas pueden minar los compromisos y logros. El reconocimiento de la fragilidad en los avances y la permanente necesidad de reforzar los objetivos de la igualdad entre los géneros en la política y la práctica de todas las instituciones europeas es un aspecto esencial para su efectiva estrategia de integración en la corriente principal (mainstream).
Por otro lado, será necesario revisar la forma en que la organizaciones sociales pueden implicarse en la construcción de un espacio común europeo de igualdad de oportunidades. Los mecanismos de financiación y los requisitos administrativos pueden ser un obstáculo para el desarrollo de una participación más heterogénea y de más amplia base. Además, el apoyo a la generación de capacidades es clave cuando se trata de cooperar a nivel transnacional, donde se cruzan idiomas, culturas y realidades distintas. El acervo conceptual y terminológico puede resultar asimismo difícil de comprender y alejado de la realidad. Será importante que la Comisión introduzca mecanismos para implicar en mayor medida a las diversas organizaciones sociales europeas para dotar de un mayor contenido y sentido a conceptos como la transnacionalidad, las buenas prácticas, el valor añadido europeo y la transferibilidad.
notas
1. Una recopilación de textos legislativos puede consultarse en: Commission europénne, DGV. Égalité des chances entre les femmes et les hommes. Textes communautaires. Luxemburgo, 1999.
2. Directiva del Consejo de 3 de junio de 1996 relativa al acuerdo marco sobre el permiso parental concluido por UNICE, CEEP y CES (96/34/CE)
3. Directiva del Consejo de 15 de diciembre 1997 relativa a la carga de la prueba en los casos de discriminación basada en el sexo (97/80/CE)
4. Recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 1996 relativa a la participacón equilibrada de mujeres y hombres en los procesos de toma de decisiones (96/694/CE)
6. égalité entre les femmes et les hommes (2001-2005). COM (2000) 335 final. Bruselas, 7.6.2000.
7. Informe intermedio de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la aplicación del programa de acción comunitario a medio plazo para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres (1996-2000). Comisión Europea, DG V. Documento elaborado a partir del COM/98/770 final. Texto original terminado en 1999.
9. Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999. DO L 161 de 26.6.1999.
10. Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, y al Comité de las Regiones. Igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en la Unión Europea 1999. COM (2000) 123 final. Bruselas 8-3-2000
11. égalité des chances dans les Fonds structurels. Luxembourg, 2.000.
12. COM (1999) 476 final de 13.10.1999.
