Sin Fronteras  

nº 5 · 2003

La lucha contra la violencia de género se sitúa en el marco de la defensa de los derechos humanos

Los problemas reales y las necesidades de las mujeres víctimas de la violencia continúan sin solución

La exclusión de las mujeres indocumentadas del derecho a la asistencia jurídica gratuita constituye un incumplimiento de las normas básicas de derechos humanos

En España se acrecienta la impunidad, porque no se aplica la normativa vigente

Violencia de género en España: responsabilidades pendientes y compromisos incumplidos.

Jean Díaz-Guijarro Hayes
Informe de Amnistía Internacional. Equipo de Mujeres de Amnistía Internacional – Sección Española

En noviembre de 2002, el informe No hay excusa, editado por la Sección española de Amnistía Internacional, iniciaba sus conclusiones destacando la desprotección de amplios sectores de mujeres en España ante la violencia de género en el ámbito familiar. Casi un año después, y tras el seguimiento realizado por la organización sobre las acciones del Gobierno en este campo, no resulta sencillo encontrar avances relevantes en el mismo.

Las reformas acometidas por el Gobierno español a lo largo de estos meses han consistido fundamentalmente en medidas parciales que no contribuyen a resolver un problema que los organismos internacionales recomiendan abordar de forma integral ya que su solución parte necesariamente de su contextualización. Ésta es indudablemente la premisa para poder llegar a su raíz, oculta bajo el sustrato social y cultural que genera las actitudes, valores y estereotipos vigentes en una sociedad.

Amnistía Internacional ha venido expresando durante este tiempo su preocupación por la dimensión propagandística que ha adquirido el anuncio de unas medidas parciales e inconexas cuya puesta en funcionamiento se ha diferido en variadas ocasiones durante meses. Un ejemplo claro son los retrasos en la puesta en marcha de la Ley reguladora de la Orden de protección de las víctimas de la violencia doméstica. El Ministro de Justicia hizo su anuncio el cinco de febrero de 2003 y, aunque posteriormente se fijó la fecha del 28 de abril para su entrada en vigor, tuvo que ser aprobada en sesión extraordinaria por el Congreso de los Diputados a finales del mes de julio y apareció finalmente publicada en el BOE el uno de agosto de este año.

Violencia contra la mujer y discriminación por género

La lucha contra la violencia de género se sitúa para Amnistía Internacional, con independencia del ámbito en el que tenga lugar, en el marco de la defensa de los derechos humanos y dentro del contexto de la discriminación por género y la desigualdad de las mujeres en las distintas sociedades. Siguiendo la pauta establecida por las normas internacionales de derechos humanos y, en particular, por el estándar internacional de diligencia debida, el Estado puede ser considerado responsable ante las violaciones de dichos derechos por particulares si no adopta las medidas adecuadas para prevenir, investigar y facilitar reparación a las víctimas ante los actos de violencia.

El estándar internacional de diligencia debida, se encuentra incluido de forma explícita en la normativa emanada de Naciones Unidas y, en la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer de 1993, se insta a los Estados a “Proceder con la debida diligencia a fin de prevenir, investigar y, conforme a la legislación nacional, castigar todo acto de violencia contra la mujer, ya se trate de actos perpetrados por el Estado o por particulares”[1]. En la actualidad, la responsabilidad de los Estados sobre los actos privados que violen los derechos humanos es reconocida de forma unánime y, en el caso de la violencia de género en el ámbito familiar, correspondería al Estado la obligación de promover la aprobación de leyes relativas a la misma, el desarrollo de mecanismos que permitan su cumplimiento efectivo y la evaluación de esas medidas en cuanto al resultado que se pretende.

Responsabilidad del Estado español ante la violencia de género

Los tratados internacionales sobre derechos humanos firmados y ratificados por España, entre los que se encuentran la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y su Protocolo Facultativo, obligan al Estado español al cumplimiento de las disposiciones contenidas en ellos ya que, desde el momento de su adopción, pasan forzosamente a formar parte del ordenamiento jurídico español y son, por tanto, de obligado cumplimiento. Sin embargo, éste es un aspecto que en ocasiones se ha ignorado, con la adopción de leyes que entran en colisión con los compromisos adquiridos y la aplicación incluso de normas de carácter administrativo que contradicen abiertamente los principios contenidos en dichos tratados que, por su superioridad de rango, deberían prevalecer siempre por encima de estas normativas.

Por otra parte, resulta preocupante la forma en la que habitualmente el Gobierno elabora las medidas con las que se pretende luchar contra la violencia de género en el ámbito familiar. El proceso de elaboración se ha venido caracterizando por la exigua participación tanto de los órganos parlamentarios correspondientes, como es el caso de la Subcomisión para el estudio de medidas de respuesta a la violencia de género, como de las asociaciones de mujeres que sólo suelen ser tenidas en cuenta para la gestión de determinados servicios, sin intervenir de froma decisiva en el diagnóstico y elaboración de las distintas actuaciones. El resultado es que los problemas reales y las necesidades de las mujeres víctimas de la violencia continúan sin solución. Esto se produce pese a la insistencia de la Plataforma para la Acción de la Conferencia de Beijing de 1995, en que los Estados ofrezcan el máximo protagonismo a las mismas en la planificación de acciones destinadas a erradicar la violencia de género.

Además, la aproximación realizada por el Gobierno español, revela una visión compartimentada del problema que se aleja del tratamiento integral recomendado por las asociaciones de mujeres y los organismos internacionales, al establecer una división inicial de la violencia de género en función del ámbito en el que se produce. Esta aproximación se ha preocupado más por definir los ámbitos en los que se materializa la violencia que por identificar las causas de la misma, que son en realidad la única base sobre la que es posible construir acciones que contribuyan a su erradicación real.

La puesta en marcha de medidas preventivas, como las educativas, de sensibilización y de concienciación social, a pesar de no dar resultados inmediatos sino más bien a medio y largo plazo, tienen unos efectos mucho mayores sobre la violencia que las medidas sancionadoras, ya que la solución a este problema parte de un profundo cambio de actitudes. Sin embargo, el II Plan Integral contra la Violencia Doméstica, actualmente en vigor, destina un presupuesto limitado a la prevención y la educación si se le compara con el de otras áreas de acción y las medidas propuestas por el Gobierno para modificar el tratamiento de la violencia de género, además de partir del citado enfoque fragmentario, no incluyen entre ellas ninguna que contemple la prevención, protección ni reparación a las víctimas de la violencia.

Desigualdades por motivo del lugar de residencia

Otro problema detectado por Amnistía Internacional y sobre el que ya mostró su preocupación el Comité de vigilancia de la CEDAW en las observaciones dirigidas a España en 1999 tras el examen de los informes periódicos tercero y cuarto, son las posibles desigualdades en la protección de los derechos de las mujeres dependiendo de las diferentes Comunidades Autónomas en las que residan. Como se expresaba en el informe No hay excusa: “La desigualdad en la protección por razones geográficas es un aspecto que no ha sido abordado por las autoridades españolas. Las medidas de apoyo integral dirigidas a mujeres presentan diferencias en función de la zona geográfica en que se encuentran, siendo especialmente preocupante lo relativo a la acogida provisional de mujeres maltratadas. El Estado debe asegurar el acceso y la disponibilidad de servicios y recursos de calidad, cuya provisión se corresponda con la obligación de garantizar el ejercicio de derechos.”[2]

Las desigualdades en la protección y defensa de los derechos humanos de las mujeres son todavía más graves si las diferencias se producen por motivo de su estatus legal de residencia en España. Independientemente de éste, las autoridades españolas deberían tener siempre presente que están obligadas a proteger los derechos humanos de todas aquellas personas que se encuentren en su territorio, ya que los mismos se encuentran por encima de cualquier consideración jurídica como pudiera ser la residencia o la nacionalidad. Sin embargo, esto no sucede de forma habitual en las ocasiones en que la víctima de la violencia es una mujer migrante indocumentada.

Mujeres migrantes indocumentadas

El Comité de la CEDAW reconoce en su Recomendación general 19 a las inmigrantes clandestinas como colectivo especialmente vulnerable a la violencia de género y, en las Observaciones finales a España con ocasión del examen de su cuarto informe periódico en 1999, expresó su preocupación en estos términos: “Preocupa al Comité la situación de (...) las mujeres que puedan estar viviendo clandestinamente en España. El Comité está preocupado porque esas mujeres puedan carecer de protección suficiente contra la violencia y los abusos”[3]

El Quinto Informe periódico de España se encuentra en la actualidad pendiente de su examen por el Comité a principios de 2004 y el Gobierno español no ha dado muestras hasta el momento de mostrar atención alguna a dicha observación ni ha demostrado voluntad política para hacer frente a esas posibles situaciones de desprotección de las mujeres migrantes en situación administrativa irregular, víctimas de la violencia de género. Es más, como denuncia Amnistía Internacional en el informe Mujeres invisibles, delitos impunes[4], presentado en julio de 2003: “a la luz de las cuestiones tratadas en este informe, dicha preocupación incluso podría acentuarse”.

En el informe periódico presentado por España y distribuido en abril de 2003, en el apartado referido a Inmigración, se menciona el derecho de tanto las mujeres como los varones extranjeros a la tutela judicial efectiva y la asistencia jurídica. Sin embargo, a continuación se expresa que, además de estos derechos, que se presuponen universales para todas las personas, existen otros que se enumeran seguidamente y que podrán disfrutar las mujeres y varones residentes o que se encuentren legalmente en España, tras lo cual se especifica que “Además los extranjeros residentes que acrediten insuficiencia de recursos económicos tendrán derecho a la asistencia gratuita en iguales condiciones que los españoles, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se sigan esos procesos.”[5]

El derecho al acceso a la justicia gratuita

Como denuncia Amnistía Internacional en el informe Mujeres invisibles, abusos impunes, presentado en julio de 2003, en España existen “determinadas prestaciones clave dirigidas a garantizar los derechos humanos de las mujeres víctimas de violencia de género, que se están denegando de forma sistemática a las mujeres migrantes indocumentadas, por el hecho de no tener residencia regular. Entre estas prestaciones denegadas destacan la asistencia jurídica gratuita y el acceso a la red de recursos de protección y apoyo a víctimas de violencia”.

Sin embargo, una sentencia del Tribunal Constitucional de mayo de 2003, referida a la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita (LAJG) declara inconstitucional el inciso “que residan legalmente en España” contenido en su artículo 2 ya que se considera que la privación del derecho a la gratuidad de la justicia a personas que reúnan las condiciones económicas previstas supone una lesión del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

La exclusión de las mujeres indocumentadas del derecho a la asistencia jurídica gratuita constituye además de un incumplimiento de las normas básicas de derechos humanos, un obstáculo con frecuencia insalvable para que las víctimas de la violencia de género puedan acceder a la justicia.

Respecto a la Ley Reguladora de la Orden de Protección de las Víctimas de la Violencia Doméstica, en vigor desde agosto de 2003, Amnistía Internacional ha recomendado al Gobierno español “Incluir entre los derechos que la legislación de extranjería reconoce a todas las personas extranjeras, con independencia de su regularización, el derecho a acceder al estatuto integral de protección, previsto en la Proposición de Ley Reguladora de la Orden de Protección de las Víctimas de la Violencia Doméstica, en igualdad de condiciones con las mujeres españolas. Para ello, se recomienda realizar la previsión específica en los dos instrumentos legales citados”.

Dificultades de acceso a los centros de emergencia

Otro de los obstáculos con los que se encuentran las mujeres migrantes en situación irregular es la denegación de acceso a los centros de emergencia y a otros recursos destinados a apoyar y proteger a las mujeres víctimas de la violencia de género. Algunos de los requisitos de admisión de los centros de emergencia y acogida vulneran gravemente las directrices de Naciones Unidas y la Unión Europea al condicionar el acceso a ellos a que las mujeres migrantes no se encuentren en situación irregular en el país. Resulta especialmente grave el hecho de que las demandantes suelan ser mujeres en situaciones de peligro real con quienes el Estado español incumple su obligación de proteger sus derechos humanos independientemente de su situación administrativa. El hecho de que los centros de atención dependientes de la administración no atiendan a mujeres no regularizadas tiene como consecuencia la “deriva” de las mujeres de unos lugares a otros como denuncian las organizaciones que trabajan con este colectivo.

De este modo, al privar al colectivo de mujeres inmigrantes irregulares víctimas de violencia de género del acceso a los recursos públicos disponibles o al restringir su derecho a la justicia, el Estado español está incurriendo en una discriminación prohibida conforme a las normas internacionales de derechos humanos que está obligado a cumplir.

Reagrupación familiar e independencia administrativa

Por otra parte, Amnistía Internacional considera que una de las claves para entender la especial vulnerabilidad de las mujeres migrantes frente a la violencia de género perpetrada por su compañero o marido es su falta de autonomía. En muchas ocasiones, la situación de estas mujeres en España depende del concepto de “reagrupación familiar” y, en la legislación española, no existe ningún precepto que garantice de forma expresa la posibilidad de independizarse administrativamente de sus agresores a quienes son víctimas de violencia. El Reglamento de Extranjería actual condiciona la adquisición del permiso de residencia independiente del cónyuge reagrupado a la acreditación de la convivencia con el mismo en España durante al menos dos años y su Proyecto de Reforma restringe aún más las posibilidades de independencia de las mujeres “reagrupadas”.

Resulta preciso que España adecue cuanto antes su legislación a la propuesta de Directiva de Parlamento Europeo que dispone que, en casos de violencia de género, las víctimas puedan continuar residiendo en la Unión Europea pese a divorciarse de su agresor, poseedor del permiso de residencia. Además, en España se condiciona la pérdida del derecho de residencia al cese de la convivencia mientras que en dicha directiva solo se contempla en caso de divorcio o disolución del matrimonio.

El problema de la impunidad

Amnistía Internacional considera que el grave problema de impunidad que se da en abundantes ocasiones respecto a la violencia de género en el ámbito familiar en España, no radica en la necesidad de incrementar las penas actualmente previstas por la ley sino en la falta de aplicación sistemática de las disposiciones normativas con las que se cuenta en este campo. Ha podido comprobarse la falta de diligencia en la investigación de las denuncias por parte de los funcionarios policiales y judiciales en un tipo de infracción en el que, en la mayor parte de los casos, la víctima es el único testigo, así como una tendencia a minimizar las agresiones que hace que, en ocasiones, se tramite como juicio de faltas lo que fue incoado como delito. A esto, hay que agregar la falta de control de los condenados sometidos a la suspensión de la condena, a los que no se suelen imponer las condiciones adicionales previstas por la ley.

Para acabar con la impunidad de los agresores sería necesario potenciar la aplicación del delito de violencia familiar habitual, lo que ha sido solicitado en reiteradas ocasiones tanto por colectivos de expertas en la materia como por Amnistía Internacional. Para ello, se propone la modificación del concepto de habitualidad presente en el artículo 153 del Código Penal, con el fin de adaptarlo a las diferentes interpretaciones jurisprudenciales que han considerado que no es preciso acreditar cada una de las agresiones previas, sino que resultaría suficiente probar el clima de agresión y de miedo en el que transcurre la vida de la víctima.

Recomendaciones de Amnistía Internacional al Gobierno español

A lo largo de este año, Amnistía Internacional ha realizado en varias ocasiones recomendaciones al Gobierno español para que asuma sus responsabilidades y acabe con la vulneración de los derechos humanos de las mujeres que supone la violencia de género en el ámbito familiar. Tanto las recomendaciones expresadas en el informe No hay excusa, publicado en noviembre de 2002, como las que se han realizado en los informes y comunicados posteriores, siguen lamentablemente gozando hoy de una vigencia absoluta ya que los problemas que las motivaron continúan sin obtener una respuesta adecuada por parte del Gobierno. Entre otras cuestiones, se mantiene la necesidad de:

- Revisar la legislación actual, códigos y procedimientos, y adoptar las medidas legislativas y de otra índole necesarias para garantizar la seguridad de las mujeres en el ámbito familiar desde una perspectiva centrada en los derechos humanos de las mujeres y de fuerte compromiso con la erradicación de la violencia de género bajo un enfoque que se dirija a sus causas.

- Poner en práctica las recomendaciones de la CEDAW al Estado español.

- Garantizar a través de la legislación la protección de todas las mujeres víctimas de violencia de género sin discriminación de ningún tipo.

- Asegurar que en todas las jurisdicciones se proporcionan servicios y refugio a las víctimas-sobrevivientes de violencia de género en el ámbito familiar.

- Garantizar la investigación inmediata y exhaustiva de todas las denuncias presentadas sobre violencia de género en el ámbito familiar.

- Equiparar a las mujeres víctimas de violencia de género con las otras categorías de víctimas de delitos violentos en el acceso a ayudas y prestaciones.

- Reconocer expresamente en la legislación de asilo la condición de refugiada por motivos de género.

- Eliminar todas aquellas disposiciones legales y administrativas que vulneren los derechos humanos o colocan en situación de vulnerabilidad a las mujeres inmigrantes ilegales; entre otras, las contenidas en la legislación de extranjería y sobre asistencia legal gratuita.

- Ratificar la Convención de los derechos de los trabajadores migratorios y sus familiares de 1990.

- Reconocer la situación de especial vulnerabilidad de las mujeres migrantes frente a la violencia de género, y especialmente la de aquellas que se encuentran en situación irregular.

[1] Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas 48/104 del 20 de diciembre de 1993, art.4c.

[2] No hay excusa. Violencia de género en el ámbito familiar y protección de los derechos humanos de las mujeres en España, p.64. Sección Española de Amnistía Internacional, 2002.

[3] Observaciones finales del Comité de la CEDAW al Gobierno español. Spain. 01/07//99. A/54/39, apdo. 20.

[4] Mujeres invisibles, abusos impunes. Mujeres migrantes indocumentadas en España ante la violencia de género en el ámbito familiar, Sección Española de Amnistía Internacional. Julio 2003.

[5] Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. Quintos informes periódicos de los Estados partes. España. Inmigración